十二五我国应对气候变化的形势与对策

◎ 周宏春

党的十七届五中全会审议通过“十二五”规划建议，确定了以科学发展为主题、以转变经济发展方式为主线的基调，并在建设两型社会、提高生态文明水平一节中，提出应对气候变化的要求，这对我国经济社会发展不仅是挑战也是机遇。气候变化既是环境问题，也是发展问题，归根到底是发展问题。本文对“十二五”我国应对气候变化的形势、重点任务进行讨论，并提出相应的政策建议。

一、应对气候变化可以作为转变发展方式的抓手

基本国情和发展阶段决定了我国应对气候变化面临适应任务艰巨、发展空间受制、减排压力不断增大等严峻挑战。我们只有正视困难，加快转变经济发展方式，才能以尽可能少的资源能源消耗和温室气体排放支撑我国经济社会的可持续发展。

1.应对气候变化，可以减轻国际减排压力

随着我国经济发展，能源消费总量迅速增加，由此排放的二氧化碳总量已经超过美国居于世界首位，减排压力日渐增加。世界经济发展历史表明，二氧化碳排放量、商品能源消费量和经济发达水平之间存在明显的相关关系。迄今，世界上尚无既有较高的人均GDP水平又能保持较低的人均能源消费量的先例。在现有技术经济条件下，达到工业化国家的发展水平我国人均能源消费和二氧化碳排放势必增加，这是可以理解的，也是不可避免的。面对减排的国际压力，我国需要开创新型的、可持续的发展模式。

2.优化能源结构，是应对气候变化的需要

虽然我国能源结构在不断优化，但一次能源生产的2/3以上仍然是煤炭；我国燃煤发电约占电力结构的80%。煤炭属“高碳”能源，也没有了廉价利用国际石油、天然气等“低碳”能源的条件；资源和能源密集型产品大量出口，又增加了单位GDP的碳强度。在《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》约束下，二氧化碳等温室气体排放权成为发展的资源；气候变化国际谈判中减排指标的确定和分解实际上是在争夺排放权的这一发展要素。因此，优化能源结构，发展新能源和可再生能源，提高其比重，可以有效地避免一次能源以煤为主的弊端，降低单位国民生产总值的碳排放强度。

3.保护和发展森林资源，是抵消碳排放的必然选择

应对气候变化，一方面应强化对森林和湿地等生态系统的保护工作，另一方面应进一步加强植树造林和湿地恢复工作，提高森林吸收碳的能力，增加全社会的碳排放容量。中国生态环境脆弱，干旱、荒漠化、水土流失、湿地退化等问题仍相当严重，随着工业化城镇化进程加快，保护林地、湿地生态系统任重道远。由于我国现有可供植树造林的土地多集中在荒漠化、石漠化以及自然条件较差的地区，应继续实施优惠政策扶持植树造林和生态恢复。

4.应对气候变化，迫切需要提高适应能力

中国是一个人均耕地资源占有少、农业又十分重要的国家；近年来，各类自然灾害连年不断。合理调整农业生产布局和结构，改善农业生产条件，有效减少病虫害的流行和杂草蔓延，需要提高农业适应气候变化和抵御气候灾害的能力。水是容易受到气候变化影响的发展因素，开发和保护水资源，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展，是减少水资源系统对气候变化脆弱性的重要措施。沿海是我国人口稠密、经济活动活跃的地区，也极易遭受因海平面上升带来的各种海洋灾害威胁。提高农业、水资源和沿海等领域应对气候变化的能力，“十二五”需要进一步强化。

5.应对气候变化，是参与国际“规则”制定、保护发展权益的需要

虽然我国的工业化享有全球化、制度安排、产业结构、技术革命等后发优势，但不得不接受发达国家主导的国际秩序和规则，不得不在国际分工中处于“微笑曲线”底端，不得不在资本和技术上处于依附地位，甚至被发达国家转移来的资源密集型、污染密集型产业“锁定”。发展低碳经济，不仅可以直接参与新的国际游戏规则的讨论和制定，也有利于我国的中长期发展和长治久安。

总之，应对气候变化，大力发展低碳经济，既可能是我国经济发展的新增长点，也可能成为引领未来经济社会可持续发展的战略方向。

二、应对气候变化的重点与任务

我国已经宣布，到2020年单位GDP二氧化碳排放在2005年的基础上降低40%〜45%，非化石能源占一次能源比重达到15%左右。作为应对气候变化的重点与任务，“十二五”应将节能放在优先位置，调整能源战略，加强适应气候变化特别是应对极端气候事件的能力建设，减少气候变化对经济社会可持续发展的不利影响。

1.节能是应对气候变化的最经济途径

“十二五”我国应实施重点节能工程，推广先进节能技术和产品，加快推行合同能源管理，抓好工业、建筑、交通运输等重点领域节能。工业能耗占全社会能耗的70%，在我国工业化历史任务完成前，工业节能必然是重点。应将低碳理念引入设计规范，建设低碳城市和基础设施，在公共建筑物中推广利用太阳能，尽可能利用自然通风采光；在家庭推广使用节能灯和节能电器，有效降低日常生活中的碳排放量。构建低碳交通体系，建设形成机动车、自行车和行人和谐的道路体系；加强多种运输方式的衔接，实行现代化、智能化、科学化管理，减少运输工具的空驶率；研发新能源汽车，重视燃料替代，不断推出更为严格的排放标准，加强在用车管理，执行监测/维修制度，减轻交通运输对环境的压力。鼓励选择高效利用能源和交通资源、少排放污染物、有益人体健康的出行方式，鼓励使用自行车、城铁(轻轨、地铁)、公共汽车等交通工具；依靠信息化减少不必要的出行，提高办事效率。

2.调整能源战略是应对气候变化的重中之重

合理控制能源消费总量，抑制高耗能产业过快增长，是“十二五”应对气候变化的重要措施。虽然我国能源结构不断优化，但煤多油少气不足的资源条件，决定了我国在未来相当长一段时间内煤炭仍将是主要一次能源。降低二氧化碳排放强度，必须合理控制能源消费总量的过快增长。同时，在我国产业结构中，工业比重偏高，服务业比重偏低；在工业结构中，重化工业比重达70%左右。“十二五”我国仍处于快速工业化和城市化阶段，大规模基础设施建设需要钢材(4855,6.00,0.12%)、水泥、电力等的供应，这些“高碳”产业虽是我国经济增长的带动产业，却无法通过国际市场满足国内的巨大需求。因此，抑制高能耗行业的过快增长，成为我国经济结构调整和工业结构优化升级的重中之重。调整能源消费结构，增加非化石能源比重是非常必要的，因为能源结构不同二氧化碳的排放因子不同。尽管世界上还没有一个国家依靠新能源可再生能源完成工业化，但面对气候变化的现实，各国已将可再生能源作为投资和扩大就业的重要领域，并可能成为国际竞争的焦点。我国也应加大投资和政策扶持力度，开发利用太阳能、风能、地热能、生物质能等新能源和可再生能源，使之成为满足未来能源需求的重要补充，并成为温室气体减排、保障能源安全的重要措施。

3.发展碳汇产业，提高森林覆盖率

提高森林覆盖率，增加蓄积量，增强固碳能力等。通过相关产业政策的调整，推动植树造林工作的进一步发展，增加森林资源和林业碳汇。抓好林业重点生态建设工程，继续推进天然林资源保护、退耕还林还草、京津风沙源治理、防护林体系、野生动植物保护及自然保护区建设等生态建设工程，抓好生物质能源林基地建设。完善造林绿化目标管理责任制和问责制，进一步探索市场经济条件下全民义务植树的多种形式，制定相关政策推动义务植树和部门绿化工作的深入发展。应加强法律法规的制定和实施，加快林业法律法规的制定、修订和清理工作。制定完善天然林保护条例、林木和林地使用权流转条例等专项法规；加大执法力度，完善执法体制，建立执法动态监督机制，扩大社会监督。通过有效实施上述重点工程和措施，进一步保护现有森林碳贮存，增加陆地碳贮存和吸收碳汇。

4.降低灾害成为“十二五”的重要任务

认识自然规律，尊重自然规律，利用自然造福人类，是社会发展的历史必然，也是努力方向。近年来由于极端性气候事件增多，各类灾害频繁发生，并对我国人民生命财产造成极大损失。对此，“十二五”规划建议提出了重点任务，包括加强水利基础设施建设，推进大江大河支流、湖泊和中小河流治理，增强城乡防洪能力。应加强水资源管理，优化水资源配置；加强水利基础设施建设，确保大江大河、重要城市和重点地区的防洪安全；全面推进节水型社会建设，保障人民群众的生活用水，确保经济社会的正常运行；发挥好河流、湖泊功能的同时，切实保护好生态系统。与此同时，我国海洋环境监视监测能力明显不足，应对海洋灾害的预警能力和应急响应能力已不能满足应对气候变化的需求，沿岸防潮工程建设标准较低，抵抗海洋灾害的能力较弱。面对沿海地区由于海平面上升可能引起的海岸侵蚀、海水入侵、土壤盐渍化、河口海水倒灌等问题，迫切需要提高沿海地区应对气候变化的能力。

此外，应加快建立地质灾害易发区调查评价体系、监测预警体系、防治体系、应急体系。加大重点区域地质灾害治理力度，加强救援队伍建设，提高物资保障水平。推行自然灾害风险评估，科学安排危险区域生产和生活设施的合理避让。从灾害链的角度进行规划和重点防治，这在国民经济和社会发展规划建议中尚属首次，说明中央对改善民生、防止和避免灾害对人们生命财产影响的高度重视。

三、应对气候变化的对策建议

1.制定科学规划，加快产业结构优化调整

应科学制定规划，促进产业结构的优化升级。在工业化和城市化加速发展的今天，避免重化工业过度发展带来能耗高、物耗高、碳排放高等问题，需要发展高能效低碳排放的新兴产业。一是提高“高碳”产业准入门槛，避免留下长久不利影响。二是调整结构，推进产业和产品向利润曲线两端延伸：向前端延伸，从生态设计入手形成自主知识产权；向后端延伸，形成品牌与销售网络，提高核心竞争力。三是发展高新技术产业和现代服务业，用高新技术改造钢铁、水泥等传统产业，降低GDP的碳强度。四是将低碳发展纳入国家产业振兴规划的原则考虑和当前安排，为低碳发展创造条件。

应制定相关规划，在规划制定中要重视超前性、宏观性、可操作性，特别要做好中央和地方规划之间、各级政府规划之间、部门和专业规划之间的衔接，避免“打架”。要增强规划的权威性，重要规划应经过人大批准成为法规，不至于因为换了领导就推倒重来。那样的话，制定和实施规划就成了一句空话。应举全国之力，通过制度安排和政策引导来实现。当前，应当梳理并完善政策，重点应放在政策和法规的协调上，清除不利于产业结构升级的“坏”政策，如排斥生活性服务业发展的政策、歧视废旧物资回收利用的政策、变相激励过渡开采的出口退税政策、最低价中标政策等，切实实现产业结构的优化升级。

2.制定相关政策，形成低碳发展的长效机制

开展“应对气候变化法”立法可行性研究；在相关法规修订过程中，增加应对气候变化条款，逐步建立起应对气候变化的法规体系。近期将提高能源效率放在优先地位；进一步实施计划生育、节能减排、植树造林、可再生能源开发利用等政策；加快低碳技术研发和应用，建立完善温室气体排放和节能减排统计监测制度，逐步建立碳排放交易市场。中长期须采用法律的、行政的，特别是价格、排放权交易、自愿协议、能源服务公司等经济手段，形成长效机制。“十二五”应深化资源性产品价格和要素市场改革。理顺煤、电、油、气、水、矿产等资源类产品价格关系，完善重要商品、服务、要素价格形成机制；以及健全土地、资本、劳动力、技术、信息等要素市场，完善市场法规和监管体制，规范市场秩序，也将成为“十二五”期间资源环境政策改革的重点。

3.能源技术自主创新的需求更为迫切

能源生产和利用技术较为落后，是我国能源效率较低和温室气体排放强度较高的一个主要原因。一方面，与发达国家相比，我国能源开采、转换、输配、工业生产技术及能源终端使用技术均有较大差距；另一方面，我国重点行业落后工艺所占比重依然较高，先进技术的缺乏与落后工艺的使用并存，使我国能源效率比国际先进水平约低10个百分点，高耗能产品单位能耗比国际先进水平高出25%左右。应对气候变化的挑战要从技术进步入手，这既是十七届五中全会提出的要求，也是工业化和城市化快速发展阶段不得不做出的选择。

按照技术可行、经济合理的原则，研究提出我国低碳发展的技术路线图。大力促进高能效、低碳排放的技术研发和推广应用，逐步建立节能和能效、洁净煤和清洁能源、新能源和可再生能源以及自然碳汇等多元化的低碳技术体系；依靠技术进步降低利用成本，切实解决新能源发电上网难题；加快对燃煤高效发电技术，CO2捕获与封存，高性能电力存储，超高效热力泵，氢的生成、运输和存储等技术研发，形成技术储备；推进第四代核能技术研发和产业化，为低碳转型和增长方式转变提供强有力的支撑。

4.用低碳理念规划和建设，开展低碳经济试点

建设低碳城市和基础设施。中国正进行大规模能源、交通、建筑等基础设施建设，如果不能及时获得先进适用的低碳技术，未来可能被“锁定”，并成为温室气体减排的制约因素。应将低碳理念引入设计规范，合理规划城市功能区布局；在建筑物的建设中，推广利用太阳能，尽可能利用自然通风采光，选用节能型取暖和制冷系统；选用保温材料，倡导适宜装饰，杜绝毛坯房；在家庭推广使用节能灯和节能电器，在不影响生活质量的同时有效降低日常生活中的碳排放量。

须重视低碳交通的发展方向。加强多种运输方式的衔接，建设形成机动车、自行车和行人和谐的道路体系；建设现代物流信息系统，减少运输工具空驶率；加强智能管理系统建设，实行现代化、智能化、科学化管理；研发混合燃料汽车、电动汽车等新能源汽车，使用柴油、氢燃料等清洁能源，减轻交通运输对环境的压力。

选择典型地区、城市和重点行业进行试点。借鉴国际经验，综合考虑经济、能源、碳排放等因素，引导地方和城市发展低碳经济，为我国塑造一个可持续的低碳未来。

5.加强国际合作，研发形成低碳技术体系

在气候变化国际谈判中，我国既要秉承一贯的原则立场，又要用好国际社会已达成的公约和文件精神，对可持续发展、共同但有差别责任原则等要坚持且不能让步，姿态要积极但不能冒进，行动要主动而不能盲从，策略要灵活又与时俱进。我国应当主张，发达国家必须强制减排，发展中国家自愿减排的成本必须由历史上过度排放的工业化国家承担，以树立负责任的发展中大国形象。推动发达国家向发展中国家转让温室气体的减排资金和技术。通过气候变化国际合作的新机制，引进、消化、吸收先进适用的低碳技术；参与制定行业能效与碳强度的国际标准、标杆；使我国重点行业、重点领域的低碳技术、设备和产品达到国际先进乃至领先水平。

6.广泛宣传教育，提高领导和公众的认知水平

应利用电视、报纸、影像等各种媒介，宣传普及气候变化和低碳经济的知识，让广大干部群众认识到应对气候变化的重要性和紧迫性。发展就要消耗能源，能源消费势必排放二氧化碳；从这个意义上说，经济发展就是将资源转变为废物的过程，就是将能源从有用状态转变为无用状态的过程，就是将物质从低熵状态转变为高熵状态的过程。在提高生产中资源能源效率的同时，大张旗鼓地反对消费中的浪费，做到丰年不忘灾年，增产不忘节约，消费不能浪费。降低二氧化碳排放强度、提高碳生产率，形成低碳的生产方式和消费行为，是我们保护地球这个唯一家园的必然选择。

(来源：《中国经济报告》杂志 作者系国务院发展研究中心社会发展研究部研究员)