转向风险管理 创建更有抗旱能力社会

转向风险管理  创建更有抗旱能力社会

国家干旱政策高级别会议宣言：制定国家干旱管理指导原则

去年8月24日，美国堪萨斯州Logan的一位农民清理受干旱影响的玉米地土壤。美国去年遭受了自上世纪50年代以来最严重的干旱。（来源：CNN）

3月14日，新西兰Carterton附近，一块提醒人们禁火的牌子。新西兰目前遭遇了30年来最严重的干旱，尤其是北岛，对该国的经济，尤其是农业和畜牧业产生了严重影响。（来源：AP）

干旱严重影响着人们的生活和社会的发展，然而目前，世界上大部分国家尚未制定有效的干旱管理政策。如何应对这种世界上代价最高的自然灾害？如何更有效地预见并降低干旱带来的风险和损失？与干旱相关的系列问题引起了包括世界气象组织、联合国粮食和农业组织、联合国防治荒漠化公约等机构和众多国家在内的重视。

全球首次协调行动减轻干旱灾害风险的标志

“为了保护人民的生命和生计，我们已经朝着制定更积极的抗旱政策迈出了一大步。这是国家干旱政策方面的第一次全球对话，它表明，我们有知识、有经验、有决心来减少干旱造成的惊人的人员伤亡和经济损失。”世界气象组织秘书长雅罗说。

3月11日至15日，联合国国家干旱政策高级别会议（HMNDP）在瑞士日内瓦举行。

此次会议是由世界气象组织、联合国粮食和农业组织和联合国防治荒漠化公约以及其他合作伙伴主办的。会议汇集了300多名政府决策者、发展机构和领先的科学家及研究人员，来自中国、荷兰、瑞士、尼日尔、坦桑尼亚、津巴布韦等20个国家的政府首脑和部长在会上发表了讲话。

联合国秘书长潘基文在致辞中说：“我们必须以预防为主，联合国迫切需要制定提高抗灾能力的战略——特别要为了穷人，因为他们总是首当其冲地受到最大的袭击。”

联合国防治荒漠化公约秘书处表示，从根本上来说，抗旱减灾是一种政治决定。所有易受干旱影响的国家政府都需要在早预警、早防备、风险管理的原则基础上制定国家干旱政策，并付诸实践。

国家干旱政策高级别会议标志着全球首次采取协调行动，走向以科学为基础的减轻干旱灾害风险，摆脱头痛医头、脚痛医脚的做法，以避免死亡、流离失所和破坏的发生。

世界上代价最高的自然灾害——干旱

据估计，干旱是世界上代价最高的自然灾害，每年带来60亿至80亿美元的损失。

自上世纪70年代以来，受干旱影响的土地面积增加了一倍，使人们的生活遭到了破坏，逆转了发展成果，加剧了数以百万计靠土地吃饭的民众的贫困。妇女、儿童和老人往往要付出最沉重的代价。

自1900年以来，1100多万人死于旱灾，20亿人受到了影响。由于气候变化，干旱的频率、强度和持续时间预计都将有所上升，人员伤亡和经济损失会随之增加。

因为饥荒和大规模的社会和经济混乱，非洲脆弱地区一波接一波的干旱吸引了全球的关注。与2011年相比，2012年萨赫勒地区的干旱造成了26%的谷物减产，有1000多万人仍处在缺乏粮食安全的境地，140万儿童面临严重营养不良的风险。

干旱也在影响其他国家和地区，美国、俄罗斯、欧洲、印度、巴西和澳大利亚近年来都时有发生，严重破坏了全球食品供应。

2012年8月，世界气象组织就曾在日内瓦称，鉴于美国干旱对世界粮食市场造成的后续影响及未来发生干旱的频率将增加这一预测，世界各国有必要制定更协调、更积极的干旱管理政策。

雅罗说：“气候变迁导致干旱发生的频率、严重程度以及延续的时间都在增加，对许多方面都造成影响，尤其是粮食、水、卫生以及能源，各国需要改变零散、被动的干旱应对方法，制定完整的国家干旱管理政策。”

从被动应对到主动防御

气候变率和变化可能在今后几年中带来更高的温度、更大的蒸发量，并改变降雨模式。虽然世界各地的降雨量和水资源供应各不相同，但最脆弱的严重干旱国家往往位于世界干旱地区，自1950年以来，其面积以每十年近2%的速度在增加。

非洲和中东最贫穷的地区具有特别风险。干旱甚至在雨季来临后仍迟迟得不到缓解，食物依旧稀少且价格昂贵、水资源枯竭、土壤退化、牲畜瘦弱、法律和社会冲突经年发生。

通常，人们还没有从上一次干旱中恢复，就会受到新的干旱的袭击。接连不断的干旱和其他极端天气事件令弱势家庭无力应对，只能更依赖于外部援助。这种情况可以演变成冲突，有时会冲击其他国家。

不采取行动的代价很大。尽管如此，干旱却未激发出各国政府积极应对的热情，这也许因为干旱是一种随时间的推移在广阔的地区缓缓发展的现象。各国往往被同样的怪圈所困：干旱发生、开始关注、深受其害、下雨缓解、记忆消退——如此循环往复。

这是一个日臻复杂的挑战，因为干旱不仅影响农业生产，而且影响能源资源、交通、城市供水及林业，导致各种土地和水的用户之间的竞争。

包括雅罗在内的许多人都发出呼吁，是时候走出危机管理，采用风险管理战略，使社会成为真正的抗旱社会，从而打破这个怪圈了。

制定与发展目标相一致的国家干旱管理政策

本次会议上的众多报告表明，现在，在科学和技术重大进步和可持续土地管理知识的基础上，制定积极主动的抗旱管理规划是可行的。各国家和区域的干旱监测、预警系统、基于风险的响应，以及减轻和应对战略当中的创新也都层出不穷。

此次会议发表了一份共同声明，鼓励各国政府制定和实施与各自的发展目标相一致的国家干旱管理政策。声明还就如何实现这一目标提供了详细的科学和政策指导。

宣言提出了各国制定国家干旱管理政策可参照的六项指导原则：重在灾前防御、促进观测合作、提高公众意识、辅以经济手段、建立应急救灾、纳入发展规划。

共同声明强调需要制定国家干旱管理政策。具体而言，它鼓励各国政府制定积极的减缓、预防和规划干旱影响的措施，把培育科学、技术和创新，公共宣传和资源管理当作有效国家抗旱政策的关键要素；促进更广泛的合作，以加强地方/国家/区域/全球观测网络和服务提供系统的质量；提高公众对干旱风险和抗旱准备的认识；在各国法律框架、经济手段和金融战略允许的情况下，考虑将风险降低、风险分担和风险转移工具纳入干旱管理计划；以完善的自然资源管理和各相关行政级自助为基础，制定紧急救援计划；将干旱管理计划与地方/国家发展政策联系起来。(来源：WMO、UN网站等 史一卓/编译)