灾害风险管理 任重而道远——写在“5·12”防灾减灾日

中国气象报记者郭起豪 张永 谈媛

又逢“5·12”防灾减灾日。今年的主题是“识别灾害风险，掌握减灾技能”。在全国各地，各种防灾救灾综合实战演练再次火爆，诸多公众也都在实战演练中练就可识别灾害风险的慧眼，并在潜移默化中掌握防灾减灾技能。

不过，对于大多数公众来说，“灾害风险”却是一个陌生的词语。“他们识别和化解灾害风险的能力是有限的。”国家气候中心研究员祝昌汉称，要让公众能够识别灾害风险，关键是要告诉公众哪里有灾害风险、如何应对灾害风险。

近年来，尽管减少灾害风险被列为国家发展规划重要内容，但是，与自然灾害频发多发的国情相比，降低自然灾害特别是气象灾害风险的能力还相当不适应。

在极端天气气候面前，很多人往往不是被动应对，就是束手无策。到底该如何降低气象灾害风险，争取防灾减灾的主动呢？如何扎扎实实加强气象灾害风险管理，从而使公众真正受益？气象灾害风险管理，我们还缺少什么？

迫在眉睫的风险管理

北京市民至今对2012年7月21日的暴雨记忆犹新。尽管气象部门有准确预报和提前预警，但此次暴雨过程还是造成了很大的人员伤亡和财产损失。而受灾较重的地方多是房山地区的一些旅游景点和高速公路。

“一些人在河道中建房，建别墅，搞旅游开发，堵塞行洪河道，增加了洪水风险。道路规划不合理，部分路段受淹严重，加之信息不畅，在发生洪灾的情况下仍然放行车辆，加重了灾害损失。”中国科学院院士秦大河认为，城乡规划缺乏科学评估，尤其没有考虑气象灾害风险，导致脆弱性和暴露度增加。

对此，国家气候中心研究员姜彤解释说，当灾害风险出现时，暴露区和脆弱性是影响灾害风险的关键因素。在暴露区偏多并且暴露区脆弱性很高时，非极端事件的集合也可能带来极端影响。主动积极的灾害风险管理适应，不仅仅可以减少已有风险和灾害，更有助于避免未来的风险和灾害。

我国的气象灾害占各种自然灾害71%左右，种类多、分布广、频率高、强度大、损失重。近10年，全国平均每年因气象灾害死亡2000人左右，经济损失2000亿元左右。随着我国经济社会的快速发展，人口更加向城镇集中，经济社会活动流动性加大，由此带来的社会孕灾环境将更加脆弱敏感、承灾体将更加暴露易损、致灾因子将更加复杂多样，同样的极端天气事件所造成的经济损失和社会影响将比过去要大得多，应对防范气象灾害的难度、广度和深度显著加大。

在党中央、国务院和各级地方政府的重视和努力下，我国气象灾害应急管理能力显著提升，气象灾害防御水平得到有效提高。以台风灾害防御为例，针对台风的可能影响，基层政府可以组织数十万甚至上百万群众转移，有效减少了因灾的人员伤亡。我国气象防灾减灾的成效和做法得到国际社会的认可和借鉴。

“但是，气象灾害应急管理，就其功能而言，主要是在灾害来临前的应急防御和灾害发生后的应急救灾，属于一种被动的灾害防御。”中国气象局副局长矫梅燕指出，提高气象灾害防御能力，需要统筹气象防灾减灾的当前和长远工作，既要重视灾害来临的应急防御，更要重视立足长远的气象灾害风险防范，培育气象灾害风险意识，树立气象灾害风险管理的理念。

由于气象灾害风险意识和相应的防灾避灾技能的欠缺，一些地方发生的气象灾害本可以避免。由暴雨引发的城市洪涝灾害往往是由于城市基础设施建设中防洪排涝设防标准没有充分考虑气象灾害的影响；由山洪地质灾害引发的人员伤亡多是由于灾害易发区居民设施建设选址没有考虑山洪地质灾害的影响。

“通过加强风险管理，使气象灾害防御的端口前移，变被动防灾为主动应对，实现气象防灾减灾工作由减轻气象灾害损失向降低气象灾害风险转变，这也是国际气象防灾减灾发展的新趋向。”矫梅燕称。

灾害风险管理，迎难而上

“对于天气预报准确率来说，提高一个百分点就像百米赛跑成绩提高0.1秒一样困难。”中国气象局局长郑国光认为，而如果我们在加强气象灾害风险区划和管理上下功夫，就可以大大降低气象灾害造成的财产损失和人员伤亡。

预防、预测、救灾、重建是人们面对灾难所构筑的四道防线。中国灾害防御协会副秘书长高建国认为，灾前预防不仅比灾后救灾更人道，而且更经济。灾害事件发生后的反应机制无论多么有效，都是永远不够的。因此，切不可突出应急，而把“防”搁置了。

灾害风险预警是“防”的重要环节。作为气象灾害风险管理的重要内容，气象灾害风险预警是我国气象防灾减灾体系的重要组成部分。矫梅燕指出，必须从完善我国气象防灾减灾体系的高度，加快推进气象风险预警服务业务，夯实气象防灾减灾体系的技术基础，提高气象防灾减灾的有效性、实用性和针对性。

近年来，暴雨诱发中小河流洪水和山洪地质灾害呈多发频发重发趋势，已成为我国洪涝灾害损失的主体。一系列突发气象灾害诱发的山洪地质灾害所造成的重大人员伤亡，对突发气象灾害的监测预警和防灾减灾气象服务提出更高要求。

“现阶段，开展暴雨诱发中小流域洪水和山洪地质灾害气象风险预警服务，目标是通过设置气象风险预警指标，对可能引起中小河流洪水和山洪地质灾害的气象信号和征兆进行实时动态监测和预报，一旦超越预警指标临界值，就发布风险预警并开展服务。”中国气象局应急减灾与公共服务司司长陈振林表示。

不过，我国气象灾害风险业务还处于起步阶段，距离中小河流洪水和山洪地质灾害防治的要求还有一定距离。如基础数据收集难度大，致灾临界（面）雨量的计算、风险等级的划分、流域边界提取等关键技术有待深入研究；定量降水预报、估测的时空分辨率和准确率不能满足气象风险预警服务的需要。

据了解，中国气象局在做好气象灾害监测预报预警的同时，已开展气象灾害风险评估与预警服务，逐步建立集气象风险普查、风险识别、风险预警和风险评估于一体的气象灾害风险业务体系，在防灾减灾气象服务中发挥了积极作用。前不久，我国气象部门启动2013年暴雨洪涝灾害风险普查，为暴雨诱发的中小河流洪水、山洪地质灾害气象风险预警服务试验业务提供基础支撑。

降低灾害风险，路漫漫其修远兮

在全球变暖的背景下，更加注重防御极端天气气候事件尤为关键。香港天文台台长岑智明说，未来会出现越来越多的极端天气，应尽快加强气象灾害风险管理，全球气候服务框架也将减低气象灾害风险列为重点领域之一。

对此，郑国光强调：“一定要站在支撑经济社会可持续发展和服务人民福祉安康的战略高度，采取更广泛和更有效的措施，重视和加强极端天气气候事件防御工作，降低气候变化的灾害风险，化解气候变化对自然生态和经济社会的影响。”

“应更加注重化解经济社会发展的气候风险。”他指出，应加强研究全球气候变暖背景下极端天气气候事件发生及其变化规律；提高易发频发灾害预警预报能力；加强气象灾害风险评估，严格实施气象灾害风险论证制度；建立气象灾害风险转移机制，发展天气指数保险，合理利用社会资源和市场机制减轻气象灾害损失；加强科普宣传，提升社会公众气象防灾减灾和应对气候变化意识和能力。

国家减灾委员会专家委副主任史培军称，当前，灾害风险科学关注的几个前沿问题，包括综合灾害风险评价模型构建，对诊断和预报仍然是十分困难的课题，灾害脆弱性定量评价模型，以及巨灾损失的快速评价技术与方法，综合灾害风险防范模式。

“自然灾害风险评估和区划是发展中的学科，尚不成熟。”气象专家章国材称，就气象灾害而言，风险评估重在指出可能发生的风险是什么，找出引起致灾临界气象条件，实时评估灾害可能出现的风险，发出早期预警，提出防御措施；风险区划重在使城乡规划和工程建设、区域开发避开气象灾害高风险区。

致灾临界气象条件是气象风险评估和预警服务的技术难点。章国材认为，应根据对承灾体影响严重程度来划分气象灾害等级，致灾临界气象条件应是气象灾害发生的充分必要条件。我们需要的风险区划实际上是危险性区划，即致灾临界气象条件出现的超越概率区划。当孕灾环境和防灾工程变化后，需要重新编制危险性区划。如果人类社会已处于高风险区内又难以搬迁，应当采取什么工程性措施预防风险的发生，并为防灾工程的设计标准提供科学依据。

当然，气象灾害风险管理还要依靠强有力的法律规范。秦大河指出，从气象灾害风险管理的系统性强、涉及面广、关注度高的需求来看，一些关于气象灾害的行政法规和规范性文件从法律效力上层次还不够高，针对性还不强。他建议，以法律规范全社会广泛参与气象防灾减灾的责任和义务，建立和完善多部门参与的决策协调机制，建立健全全社会广泛参与的行动机制，使“政府主导、部门联动、社会参与”的气象灾害防御体系更加完善、更加有效。

风险预警“最后一公里”问题颇受关注。矫梅燕希望将风险预警服务延伸到基层乡镇、村屯和重点受影响地区，将重点地区所在地政府、职能部门、乡镇村社三个层面的应急责任人纳入气象风险预警服务体系，一旦监测到灾害可能发生，及时通过农村气象预警信息发布手段提供风险预警服务，在政府主导机制下通过基层气象灾害防御组织体系及时转移人员，最大限度减少灾害损失。(来源：中国气象报社)