应对气候变化顶层设计成型 拟开展六类试点工程

发改委已经会同环保部、科技部、国土部、财政部等多个部委组织起草完成《国家应对气候变化规划（2013-2020年）》（草稿）（以下简称《草稿》），该《草稿》将用于指导未来七年的全国应对气候变化工作，目前已经上报国务院。

《草稿》初步提出了2020年国家应对气候变化的主要目标，主要有6项：控制温室气体排放目标切实完成；低碳试点示范取得明显成效；适应气候变化能力明显提升；基础能力显著加强；体制机制进一步完善；国际合作广泛开展。

“《草稿》将成为我国未来低碳发展的行动纲领，是确保我国在国际上承诺的控制温室气体排放目标实施的重要保障。”一位接近发改委的专家对本报记者分析，该规划有两大亮点，一是明确提出未来将制定碳排放总量控制方案，二是制定了适应气候变化影响的具体战略部署。

在地方层面，发改委已经下发了《地方应对气候变化规划编制指导意见》，要求各地编制地方应对气候变化规划。公开资料显示，上海、江西、天津、陕西等地已经率先发布相关规划。

研究制定碳排放总量控制方案

实际上，《草稿》的编制在两年之前就已经启动。

在2011年年初，《国家应对气候变化规划》的编制启动会议上，国家发改委副主任解振华强调，该规划需要研究和解决四个方面的重点问题。一要处理好发展经济与应对气候变化的关系；二是处理好应对气候变化规划与国家“十二五”规划《纲要》和相关专项规划之间的关系；三是处理好2020年行动目标与“十二五”、“十三五”碳强度下降指标及其他相关指标的关系；四是处理好政府政策引导与市场配置资源的关系。

两年之后，《草稿》提出了2020年我国应对气候变化的6项目标，其中控制温室气体排放的目标为，到2020年，单位GDP碳强度比2005年下降40%-50%，非化石能源占一次能源比重达到15%左右，森林面积和蓄积量分别比2005年增加4000万公顷和13亿立方米。

上述目标的实现并不容易，必须进行体制机制的完善和创新。“《草稿》提出，未来国家将在逐步完善能源消费总量控制制度的基础上，重点研究分析我国碳排放总量增长趋势，确定我国碳排放总量分阶段控制目标，力争在‘十三五’将碳排放总量控制作为预期性目标，从而实现碳排放总量和碳排放强度的双控，形成优化产业结构和转变经济发展方式的倒逼机制。”一位接近发改委的专家对本报分析。

该专家介绍，未来国家也将研究建立碳排放总量的落实机制。在分解时，将综合考虑各地区主体功能定位、经济发展水平、能源资源禀赋和碳排放现状，并制定考核和奖惩办法，同时研究重点行业碳排放总量控制目标和行动方案。

一位地方发改委官员对本报分析，碳排放总量控制制度也是为“十三五”拟开展的全国碳交易市场做铺垫。“根据发改委的安排，先是开始五市二省的区域性碳交易市场，在条件具备时将开展跨省（市）碳排放权交易，最终是推动全国碳排放交易市场的建立。”

“《草稿》提出将研究全国碳排放交易总体方案，明确全国碳排放交易市场建设的战略目标、工作思路、实施步骤和配套措施，做好碳排放权分配、核算核证、交易规则、奖惩机制、监管体系等方面制度设计，制定全国碳排放交易活动管理办法。”前述接近发改委的专家对本报介绍，在发展碳交易现货市场的基础上，研究有序发展碳金融产品创新。

该专家进一步解释，发改委还将研究国内碳交易市场与国际碳交易市场接轨的可能性，在条件成熟的情况下，探索我国与其他国家（地区）开展双边和多边碳交易活动的合作机制。

在碳交易之外，低碳试点也是未来的一项工作重点。“《草稿》也提出，在发改委已经开展的两批低碳试点地区和城市的基础上，发改委将开展低碳园区、低碳商业和低碳社区试点。”前述接近发改委的专家对本报记者表示，“十二五”期间计划建50个低碳园区、1000个低碳商业、1000个低碳社区试点。”

开展6类适应试点工程

在碳排放总量控制方案之外，《草稿》的另一大亮点就是设置专章，制定了适应气候变化影响的具体战略部署。

世界银行中蒙可持续发展局副局长Ede Ijjas曾公开表示，人们应像重视减缓一样重视适应工作，“适应和灾难息息相关，对各国的GDP影响都很大，解决适应问题迫在眉睫”，“气候灾害对GDP的影响不容忽略，对发展中国家的影响要远远大于发达国家”，“在中国，70%的土地，50%的人口，80%的产业工业区域容易受到气侯灾害的威胁和影响。随着气侯变化的影响，这种趋势还在不断加重”。

PCC第一工作组联合主席、中国科学院院士秦大河深表认同，他对本报记者强调，减缓是长期的、艰巨的，而适应是更为现实的和紧迫的，因此建议把适应气候变化纳入国家的相关发展规划，将防范极端天气气候事件放在国家防灾减灾工作的重中之重，建立完善的气候变化监测预测系统和风险管理体系，落实农业、水资源、海岸带、生态系统、基础设施等重点领域的适应行动。

“《草稿》对适应气候变化工作高度重视，并设置了具体的工作目标。”前述接近发改委的专家对本报记者透露，即到2020年，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上；沙化治理面积占可治理沙化土地面积的50%以上；林业有害生物成灾率控制在4%以下；城市供水水源保证率不低于95%；沿海地区和低洼地带适应能力增加；影响天气作业效率提高；适应气候变化试点示范深入开展。

根据国家的部署，未来拟开展6个方面的适应试点工程：城市气候灾害防治试点工程、海岸带综合管理和灾害防御试点工程；草原退化综合治理试点工程；城市人群健康适应气候变化试点工程；森林生态系统适应气候变化试点工程；湿地保护和恢复试点工程。

其中，城市人群健康适应气候变化试点工程尤其值得关注。“未来国家将选择不同地区、不同类型的典型城市开展试点，编制和修订应对热浪极端天气事件的卫生应急预案，建立极端天气监测预警网络，修订职业劳动保护标准，加强气候变化敏感行业的医疗救治能力建设。”前述接近发改委的专家对本报分析。

此外，在《草稿》之外，国家还在编制《国家适应气候变化战略》。“过去我们的政策体系主要是针对减缓的，《国家适应气候变化战略》将及时地填补我国在适应政策方面的空白。”前述地方发改委官员对本报介绍。（来源： 21世纪经济报道）